Tiedonhallinnan menetelmät arkistoinnin tukena
Asiakirjoja ja tietoa on 1980-luvulta lähtien pyritty hallitsemaan erilaisilla suunnitelmilla ja kuvauksilla. Niiden yhteisenä tavoitteena on ollut vastata kysymyksiin siitä, mitä tietoa viranomainen omistaa ja minkä tiedon hallinnasta se on vastuussa.
Arkistoinnin ja tiedonhallinnan suunnitteluvälineet
Asiakirjahallinnon ja arkistoinnin perinteisiä suunnitteluvälineitä ovat arkistonmuodostussuunnitelma (AMS) ja tiedonohjaussuunnitelma (TOS). Niiden johtoajatuksena on ollut asiakirjallisen tiedon elinkaaren hallinta siten, että se tukee toimintaa ja mahdollistaa arkistoinnin.
Arkistonmuodostussuunnitelmasta säädetään arkistolaissa (831/1994)
. Tiedonohjaussuunnitelmasta ei säädetä laissa, mutta se on 2000-luvun alusta lähtien monilta osin korvannut arkistonmuodostussuunnitelman paremmin digitaaliseen ympäristöön soveltuvana. Tiedonohjaussuunnitelma ja tiedonohjauksen toteuttaminen oli Kansallisarkiston SÄHKE2-määräyksen (2008) mukaan edellytys sähköiselle arkistoinnille.
Julkisuuslaki (621/1999) ja tietosuojalainsäädäntö on edellyttänyt erilaisten henkilörekisteri-, tietosuoja- ja tietojärjestelmäselosteiden laatimista. Julkishallinnossa tuli 2010-luvun alussa pakolliseksi myös kokonaisarkkitehtuurin laatiminen. Pakollisuus poistui, kun tiedonhallintalaki (906/2019) kumosi lain julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta (2011/634). Tiedonhallintalain yhtenä tavoitteena onkin erilaisten suunnittelu-, arviointi- ja kuvaamisvelvollisuuksien yhdistäminen ja yhdenmukaistaminen tiedonhallintamalliksi (THM). Laki lähtee siitä, että tiedonhallintamallin avulla voidaan toteuttaa myös arkistolaissa säädetyt kuvausvelvoitteet.
Vaihtoehtona arkistonmuodostussuunnitelman ja tiedonohjaussuunnitelman voi sisällyttää osaksi tiedonhallintamallia. Siinä, missä tiedonhallintamalli kuvaa sitä, miten organisaation tiedonhallinta on järjestetty, auttavat AMS:n ja TOS:n kuvaustavat suunnittelemaan, miten arkistointitoimenpiteet käytännössä tapahtuvat tiedonhallintamallin mukaisesti. Ne siis auttavat varmistamaan vaatimustenmukaisuuden toteutumista. Joka tapauksessa olemassa olevia kuvauksia on järkevää hyödyntää mahdollisimman paljon.
Erilaisten kuvausmenetelmien tunteminen on eduksi arkistoinnin suunnittelussa, koska se mahdollistaa tiedonhallinnan tarkastelun eri näkökulmista ja tukee yhteistyötä organisaation eri asiantuntijoiden kesken. Konkreettiseksi ongelmaksi on joskus osoittautunut eri menetelmien eriytyminen niin pitkälle, ettei työn tuloksia osata hyödyntää ja käyttää yhdessä.
Oheisessa taulukossa on vertailtu AMS:n, TOS:n ja THM:n taustoja ja ominaispiirteitä.
ARKISTONMUODOSTUSSUUNNITELMA (AMS) | TIEDONOHJAUSSUUNNITELMA | TIEDONHALLINTAMALLI | |
SÄÄNTELY | Kansallisarkiston SÄHKE2-määräys 11.12.2008 (kumottu) | ||
TAUSTA | AMS on kehittynyt 1980-luvulta alkaen yksinkertaisesta organisaatio- ja asiakirjapohjaisesta arkistointisuunnitelmasta tehtävän, toiminnan ja asiakirjat yhdistäväksi suunnitelmaksi. Toteutusten tietosisällön syvyys vaihtelee.
| TOS:n tavoitteena on ollut asiakirjojen elinkaaren hallinta metatietojen ennalta määrittelyn ja ns. tiedonohjauksen avulla. TOS on usein mielletty AMS:n korvaajaksi tai digitaalisten aineistojen hallintaan tarkoitetuksi eAMS:ksi.
| THM kehitettiin 2010-luvun lopulla yhdistämään useita suunnittelu- ja kuvausvelvoitteita mukaan lukien AMS, kokonaisarkkitehtuuri ja tietosuojaan liittyvät selosteet.
|
SISÄLTÖ | Tehtäväpohjainen kuvaus, joka sisältää
Lue lisää: AMS-opas (pdf) | Tehtäväpohjainen kuvaus, joka sisältää
Metatiedot perustuvat pääosin SÄHKE2-metatietomalliin. Lue lisää: JHS 191 -suositus | Kuvaus sisältää mm.
Lue lisää: Suositus tiedonhallintamallista |
Tiedonhallintamalli arkistoinnin suunnittelussa
Suurimmalla osalla julkishallinnon toimijoista on velvollisuus laatia ja ylläpitää tiedonhallintamallia. Tiedonhallintamalli tarjoaa kokonaiskuvan tiedonhallinnan nykytilasta sekä niistä ratkaisuista ja menetelmistä, joilla organisaatio tiedonhallintaansa toteuttaa. Se sisältää myös tiedot eri elinkaaren vaiheissa olevista tietoaineistoista sekä tiedonhallinnan ja siten myös arkistoinnin vastuut. Tiedonhallintamallissa on siis monia arkistoinnin suunnittelutarpeita tukevia elementtejä.
Tiedonhallintalain (906/2019) 5 §:n mukaan tiedonhallintamallin tulee sisältää tiedot muun muassa tietoaineiston arkistoon siirtämisestä, arkistointitavasta ja arkistopaikasta tai tuhoamisesta. Jotta kuvaus voisi käytännön tasolla palvella arkistoinnin suunnittelua ja toteutusta, on arkistoon siirtämisen, arkistointitavan ja arkistointipaikan pidettävä sisällään tiedot muun muassa tietoaineistojen sijainnista, tietoaineistojen tulevista ja jo toteutuneista elinkaaritapahtumista, kuten migraatioista, konversioista ja digitoinnista sekä analogisten aineistojen kulttuurihistoriallisesta arvosta ja sen arvioinnista. Käytännössä suunnitteluvälineen avulla tulisi voida vastata alla olevassa kaaviossa kuvattuihin kysymyksiin.
Kuva. Arkistoinnin suunnittelussa on syytä tarkastella tehtäviä, prosesseja, tietoaineistoja, tietovarantoja ja tietojärjestelmiä suhteessa arkistoitavaan tietoon ja toisiinsa. Kannattaa huomioida myös ulkoiset tietolähteet sekä yhteiset tehtävät, prosessit ja palvelut.
Digitaalisessa toimintaympäristössä arkiston muodostaminen ja ylläpito vaatii entistä enemmän huomiota ja suunnitelmallisuutta. Arkistoinnin suunnitteluun ei tällä hetkellä ole yhtä täysin kattavaa ja toimivaa työkalua. Tiedonhallintamallin etu on, että sen kuvausvelvoite kattaa tiedonhallintayksikön kaikki tietovarannot ja tietoaineistot, myös ne, jotka ovat lakanneet kertymästä. Tiedonhallintamalli on siis sekä suunnittelun että nykytilan kuvaamisen väline. Arkistoinnin näkökulmasta tämä voisi tarkoittaa sitä, että tiedonhallintamallia voidaan hyödyntää sekä arkistoinnin suunnitteluun että arkiston ylläpitoon. Sen haasteena on kuitenkin arkistoinnin suunnittelun vaatima konkreettisuus ja tarkkuustaso käytännön toteutuksissa, vaikka tiedonhallintamalli mahdollistaa tietoaineistojen tarkastelun myös tietoryhmätasolla.
Suunnitteluvälineen sisältötarpeita voi lähestyä myös arkistoidun tiedon hallinnan ja käytön vaatiman kuvailutiedon näkökulmasta. Oheinen mallinnus pohjautuu sekä tiedonhallintalautakunnan suositukseen tiedonhallintamallista että Kansallisarkiston suositukseen arkistoitavien tietoaineistojen perusmetatiedoista .
Kuva. Kuvailu- ja suunnittelutarpeet voivat kohdentua eri tasoille. Joissain tapauksissa riittää, että suunnittelu kohdennetaan tietoaineistoon, mutta esimerkiksi säilytysaikojen ja käyttörajoitusten hallinta saattaa edellyttää suunnittelun ulottamista asiakirja- tai tietoryhmätasolle. Elinkaaritapahtumiin sisältyvät esimerkiksi migraatiot, konversiot ja myös aineistojen kuvailu.
Ratkaisua kattavan suunnitteluvälineen tarpeeseen voidaan etsiä kehittämällä tiedonhallintamallia ja yhdistämällä siihen arkistonmuodostussuunnitelman elementtejä. THM:iin kuvattujen tietovarantojen ja tietoaineistojen jäsentämisessä olisi hyödyllistä käyttää tehtäväluokitusta, joka yhdistäisi eri tasojen kuvaukset toisiinsa. Tiedonohjaussuunnitelmalla on tässä kokonaisuudessa oma tehtävänsä ja paikkansa. Se purkaa tiedonhallinnan konkreettisiksi tietoaineistoiksi ja niitä koskeviksi käsittelysäännöiksi.
Arkistoinnin suunnittelussa voi hyödyntää tiedonhallintamallia, joka on suurimmalle osalle julkisen hallinnon organisaatioista lakisääteinen velvoite. Mikäli organisaatiolla ei ole velvoitetta tiedonhallintamallin laatimiselle, voi kuvaamisessa hyödyntää yksinkertaisempaa arkistointisuunnitelmaa.
Arkistonmuodostussuunnitelmasta säädetään tällä hetkellä arkistolaissa (831/1994), mutta tarkoituksena on, että tiedonhallintamalli korvaa arkistonmuodostussuunnitelman nyt valmisteltavana olevan arkistolain myötä. Tiedonhallintamallin ohella kannattaa hyödyntää tiedonohjaussuunnitelmaa etenkin silloin, kun tiedonohjaukselle on tarve esimerkiksi asianhallinnassa.
Arkistoinnin suunnittelu: toteutustapaehdotuksia
Oheisissa esimerkeissä tiedonhallintamallin tietosisältö perustuu tiedonhallintalain (906/2019) 5 §:ssä säädettyyn. Lisäksi laissa säädetty velvoite sisällyttää tiedonhallintamalliin tiedot tietoaineiston arkistoon siirtämisestä, arkistointitavasta ja arkistopaikasta on avattu konkreettisiksi suunnittelu- ja kuvaustarpeiksi. Tiedonhallintamalliin voi sisällyttää myös tiedonohjaussuunnitelman, jonka tietosisältö on perustunut JHS 191 -suositukseen.
📌 Tapaus 1: Organisaatiolla on laissa säädetty velvoite laatia tiedonhallintamalli. Se hyödyntää myös tiedonohjaussuunnitelmaa. |
|
📌 Tapaus 2: Organisaation tulee laatia tiedonhallintamalli, mutta se ei hyödynnä tiedonohjaussuunnitelmaa. |
|
📌 Tapaus 3: Organisaatiolla ei ole laissa säädettyä velvoitetta laatia tiedonhallintamallia |
|
Suunnittelu- ja kuvausmenetelmien vertailua arkistoinnin näkökulmasta
AMS, TOS, THM - kaikilla kolmella suunnittelu- ja kuvausmenetelmällä on hieman toisistaan poikkeava tavoite. AMS tukee arkiston muodostamista, mutta vaatii tietosisältöjen kehittämistä sopiakseen digitaalisten tietoaineistojen ylläpidon tarpeisiin. TOS puolestaan on hyvä tuki asianhallintaan, mutta sellaisenaan sitä on vaikea hyödyntää vaikkapa rakenteisen tiedon elinkaaren hallinnassa. Sekä AMS että TOS edellyttävät rinnalleen arkistoluetteloita.
Tiedonhallintamalli on kehittymässä oleva kuvausmenetelmä. Sen avulla tiedonhallintaa on mahdollista tarkastella sekä tiedon että tietojärjestelmien, mutta myös arkistoinnin ja tietoturvan näkökulmasta. Tällä hetkellä tiedonhallintamalli kokoaa yhteen muut suunnitelmat ja kuvaukset.
📚 Suunnittelu- ja kuvausmenetelmien vertailua: |
Arkistonmuodostussuunnitelma (AMS) on erinomainen väline arkiston muodostamisen suunnitteluun. AMS kattaa kaikki viranomaisen tehtävät ja niissä kertyvät asiakirjat sekä tiedon koko elinkaaren. Valmiita AMS-mallipohjia ei ole kehitetty digitaalisen arkistoinnin ja arkiston ylläpidon tarpeisiin, mutta organisaatiot ovat tehneet jatkokehittämistä itsenäisesti. AMS sisältää tyypillisesti organisaation nykyiset tehtävät ja jatkuvasti muodostuvat tietoaineistot, mutta ei niitä tietoaineistoja, jotka ovat lakanneet kertymästä. Tämä on arkiston hallinnan näkökulmasta ongelma, sillä digitaalisessa toimintaympäristössä arkistoluetteloiden ylläpito on rapautunut. AMS olisi mahdollista kehittää digitaaliseen toimintaympäristöön sopivaksi tietosisältöä laajentamalla ja kytkemällä se tiedonhallintamalliin. Toisaalta lainsäädäntö lähtee siitä ajatuksesta, että THM korvaa AMS:n. Arkistonmuodostussuunnitelma:
💡 Ongelmat ovat ratkaistavissa tietosisältöä kehittämällä. Tiedonohjauksen toteuttaminen TOS:n avulla on mahdollistanut metatietojen laadukkaan tuottamisen ja asiakirjojen elinkaaren hallinnan automatisoidusti. Tältä osin se tukee arkistointia ja tiedonhallintaa erinomaisesti. TOS:n tietosisältö ja käyttötapa on kuitenkin käytännössä kehittynyt asianhallinnan ja tiedostomuotoisten tietoaineistojen hallinnan tarpeisiin, vaikka sitä onkin pyritty laajentamaan sähköiseksi arkistonmuodostussuunnitelmaksi. Palveluissa muodostuvien tietoaineistojen elinkaaren suunnitteluun tiedonohjausta hyödynnetään harvemmin, puhumattakaan rakenteisesta tiedosta. TOS sisältää tyypillisesti organisaation nykyiset tehtävät ja jatkuvasti muodostuvat aineistot. Se ei sisällä niitä aineistoja, jotka ovat lakanneet kertymästä. Tämä on arkiston hallinnan näkökulmasta ongelma, sillä digitaalisista tietoaineistoista on harvemmin ylläpidetty arkistoluetteloita. Toinen keskeinen puute on se, että TOS:n avulla on vaikea suunnitella arkiston ylläpitoon liittyviä toimenpiteitä, kuten migraatioita, digitointia tai arkistosiirtoja. Tiedonohjaussuunnitelma:
💡 Nykymuodossaan hyödynnettävissä erityisesti asianhallinnan ympäristössä. Tiedonhallintamalli tarjoaa monipuolisen kokonaiskuvan tietovarantoihin, tietoaineistoihin, prosesseihin ja tietojärjestelmiin. Tiedonhallintamalliin tulee sisällyttää tiedot tietoaineistojen säilytysajoista sekä tietoaineiston arkistoon siirtämisestä, arkistointitavasta ja arkistopaikasta tai tuhoamisesta. Tiedonhallintamalli on yhdistetty suunnittelu- ja kuvausväline. Sen avulla on mahdollista suunnitella muodostuvien tietoaineistojen hallinta ja arkistointi, mutta myös kuvata jo kertyneet tietoaineistot ja suunnitella niiden ylläpitoon liittyvät toimenpiteet. Käytännössä THM on usein koottu muista suunnitelmista (AMS ja TOS) ja kuvauksista, ja sen muotoutuminen toimivaksi ja itsenäiseksi suunnittelu- ja kuvausmenetelmäksi edellyttää kehittämistyötä. Tiedonhallintamalli:
💡 On kokonaisvaltainen ja kehityskelpoinen suunnittelu- ja kuvausväline myös arkistoinnin hallintaan. |
Sisältää kattavasti organisaation nykyiset tehtävät ja jatkuvasti muodostuvat asiakirjat ja tietoaineistot. Saattaa olla myös organisaatiopohjainen.
Ei sisällä tietoaineistoja, jotka ovat lakanneet kertymästä.Kokonaisarkkitehtuuri ja arkistointi – näkökulmia
Kokonaisarkkitehtuuri (engl. Enterprise Architecture) on organisaation toimintaan liittyvien kokonaisuuksien ja niiden välisten suhteiden kuvaamiseen ja hallintaan erikoistunut laaja lähestymistapa ja menetelmäjoukko. Se pyrkii yhdistämään toiminnan, tiedon, tietojärjestelmät ja teknologian. Kokonaisarkkitehtuuri syntyi 1980-luvulla, kun tunnistettiin, ettei organisaation IT:tä ja toimintaa voida kehittää toisistaan erillään.
Arkkitehtuurityön tavoitteena on yhteentoimivuuden varmistaminen ja toiminnan, palveluiden ja IT-ympäristön kehittäminen niin, että ne tukevat toisiaan. Kokonaisarkkitehtuuri on erityisesti suunnittelun ja päätöksenteon strateginen väline. Sen osa-alueita ovat
liiketoiminta-arkkitehtuuri
tietoarkkitehtuuri
tietojärjestelmäarkkitehtuuri
teknologia-arkkitehtuuri.
Kokonaisarkkitehtuurikuvaus on määrämuotoinen kuvaustapa, jossa on tyypillisesti mallinnettu organisaation rakenteet sekä nykytilassa että tavoitetilassa. Kuvaukset eivät käsittele organisaation muodostamaa tietoa ja tietoaineistoja yhtä tarkalla ja konkreettisella tasolla kuin asiakirjahallinnan ja arkistoinnin perinteiset kuvaukset kuten arkistonmuodostussuunnitelmat ja tiedonohjaussuunnitelmat. Suhteessa kokonaisarkkitehtuuriin arkistoinnin ja tiedonhallinnan kuvaukset ovat tiettyyn osa-alueeseen erikoistuneita toiminnallisia kuvauksia. Tietoarkkitehtuurissa kuvataan kuitenkin, mitä tietoja organisaatio käyttää ja tuottaa. Kuvattavia kohteita ovat sekä toiminnan tarvitsemat tiedot, kuten päätietoryhmät, käsitteet ja tietovarannot että tarvittavilta osin yksityiskohtaisemmat, järjestelmien käsittelemät tiedot.
Kokonaisarkkitehtuurimenetelmät eivät ota suoraa kantaa tiedon elinkaaren hallintaan, mutta arkistointiin liittyvien vaatimusten toteutus voidaan ottaa osaksi organisaation tavoitetilan kuvausta. Näin ne tulevat huomioiduksi muun muassa tietojärjestelmien ja prosessien kehityksessä. Toisaalta olemassa olevia arkkitehtuurikuvauksia ja niissä mallinnettuja tietoja organisaation tietojärjestelmistä, tietovirroista ja muista mallinnuksista voidaan hyödyntää arkistoinnin ja tiedonhallinnan kuvaamisessa ja suunnittelussa.
Julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunta JUHTA julkaisi ICT-palvelujen kokonaisarkkitehtuuria koskevan JHS 179 -suosituksen vuonna 2011. Suosituksen perustana oleva TOGAF (The Open Group Architecture Framework) on laajalti käytetty kokonaisarkkitehtuurin viitekehys. Kokonaisarkkitehtuurin laatimisesta säädettiin laissa julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta 634/2011 (kumottu)
Arkistointi ja organisaation kehittämistoiminta
Arkistoinnin suunnittelu ja toteuttaminen on organisaation perustoiminnan lisäksi huomioitava kehittämistoiminnassa. Uudet tehtävät edellyttävät lähes poikkeuksetta tietoaineistojen arkistollisen arvon määritystä. Tietojärjestelmähankkeiden yhteydessä pitää suunnitella myös se, miten uusi järjestelmä tukee tiedon elinkaaren hallintaa ja arkistointia. Toisaalta muutokset seulontapäätöksissä tai päätös siirtyä digitaaliseen arkistointiin edellyttävät yleensä tietojärjestelmien kehittämistä.
Tiedonhallintalain mukainen muutosvaikutusten arviointi
Tiedonhallintalaki edellyttää tiedonhallintayksikköä arvioimaan suunnitellun uudistuksen ja tietojärjestelmien käyttöönoton vaikutuksia tiedonhallintaan, mikäli muutoksella on olennaisia vaikutuksia tiedonhallintayksikön tiedonhallintamallin sisältöön. Muutosvaikutusten arviointi on tehtävä, jos suunniteltu uudistus aiheuttaa muutoksia tiedonhallintayksikön toimintaprosesseihin, tietoaineistoihin, tietovarantoihin, tietojen arkistointiin, tietojärjestelmiin sekä näihin kohdentuviin tietoturvallisuustoimenpiteisiin.
Muutosvaikutusten arviointi on hyvä keino tunnistaa myös arkistointiin vaikuttavia tekijöitä ja varmistaa, että tiedon elinkaaren hallinnan vaatimukset toteutuvat muutoksen jälkeen.
Esimerkkitilanteita, joissa muutosvaikutusten arviointi voi tukea arkistointia | |
|---|---|
|
|
|
|
|
|
|
|
TUTUSTU MYÖS:
Suositus tiedonhallinnan muutosvaikutusten arvioinnista, Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:21